Deutsche Außenpolitik aus wissenschaftlicher Sicht

Stephan Bierling (*1962) ist Professor für internationale Politik in Regensburg. Sein aktuelles Buch heißt: Vormacht wider Willen. Die deutsche Außenpolitik von der Wiedervereinigung bis zur Gegenwart, München 2014, 304 Seiten. Ich las zuerst nur das Schlusskapitel. Es ging mir nämlich bei diesem Autor nicht darum, noch eine Meinung zu Kohl, Schröder und Merkel kennen zu lernen. Das ist uninteressant. Vielmehr wollte ich erfahren, was Bierling und seine Fachkollegen unter ‚wissenschaftlicher‘ Politik-Analyse verstehen. Dieses Mal war es Peter Hiemann, der mich dazu motivierte, das Buch nicht nur zu überfliegen. Er schrieb nämlich:

Einer Rezension des Buches entnehme ich, dass Bierling versucht, wesentliche Einflüsse von Kohl, Schröder und Merkel auf historische Ereignisse zu analysieren bzw. darzustellen. Vermutlich beruhen Bierlings Einschätzungen deutscher Regierungschefs auf deren Charaktereigenschaften und deren 'staatstragenden' Zielsetzungen wie Sicherheit, Wohlfahrt, nationalen Interessen (primär ökonomische Interessen), internationale Einbindung (zurückhaltend und selbstbewusst), multilaterale Einbindungen und Normalisierung kritischer Beziehungen (vor allem zu Russland).

Bierling hält vermutlich persönliche Vorstellungen, Motivationen und Zielsetzungen von Regierungschefs für entscheidend, wie sich Staatswesen international darstellen, positionieren und orientieren. Meines Erachtens kommt es vor allem auf Fähigkeiten einer Gesamtregierung an, internationale dynamisch sich ändernde Situationen ohne Vorbehalte wahrzunehmen, Situationen und langfristige Konsequenzen realistisch einzuschätzen und politische Aktionen entsprechend vielfältigen internationalen Interessenlagen (politischen  Umgebungen) 'anzupassen'. 'Anpassen'  bedeutet in diesem Sinn nicht, opportunistisch sondern den Verhältnissen angemessen zu reagieren bzw. zu agieren. Die Durchsetzung staatstragender Interessen hängt vor allem von der ökonomischen 'Mächtigkeit' eines Staatswesens ab.

Außenpolitische Ereignisse und Verträge

Die internationale 'Mächtigkeit' von Kohl, Schröder und Merkel kann meines Erachtens am ehesten eingeschätzt werden, wenn deren Rolle bei international epochalen historischen Ereignissen und internationalen Vertragsvereinbarungen analysiert und offengelegt wird. Die in der Tabelle gelisteten  Ereignisse bzw. Vertragsvereinbarungen nach dem zweiten Weltkrieg waren und sind grundlegend für das heutige demokratisch orientierte Deutschland. Die meisten Regierungsentscheidungen kamen und kommen weniger auf Grund  'staatstragender' Zielsetzungen sondern auf Grund pragmatischer Notwendigkeiten zustande. Internationale Handlungsoptionen von Regierungen sind durch existierende internationale Vertragsvereinbarungen eingeschränkt. Deutsche Regierungen haben nach dem zweiten Weltkrieg erst 1990 staatliche Souveränität zurückgewonnen.

Meine Perspektive auf Regierungshandeln dürfte im 21. Jahrhundert für demokratisch orientierte Staaten zutreffen, weniger für autokratisch regierte Staaten. Anfang des 20. Jahrhunderts waren noch vorwiegend persönliche Vorstellungen, Motivationen und Zielsetzungen von Regierungschefs für das Schicksal ganzer Nationen ausschlaggebend. Bierling bezweifelt, „ob Deutschland als „risikoscheuer, post-militärischer Handelsstaat“ den sicherheitspolitischen Gefahren, die sich aus Staatenzerfall und islamischen Terrorismus ergeben, zu begegnen im Stande sei“. Sollte sich jedoch durch Ihr Studium herausstellen, dass Bierling sehr wohl wesentliche Einflüsse von Kohl, Schröder und Merkel auf internationale Vereinbarungen darstellt, werde ich das Buch lesen. Stephan Bierlings Vorstellungen haben vielleicht das Potential, eine Basis für weitere Konversationen mit wechselnden Perspektiven zu sein.

Fachdisziplin Internationale Politik

Was mich nach Vorwort und Schlusskapitel – und Hiemanns Empfehlung – bewog, doch das ganze Buch zu lesen, war der folgende Satz aus dem Vorwort: ‚Für Advokaten der strukturalistischen Politik-Analyse ist es erstaunlich, wie sehr einzelne Kanzler der Europapolitik, dem zentralen Bereich der deutschen Außenpolitik, ... ihren persönlichen Stempel aufdrückten.‘

Des Weiteren benutzt Bierling Fachausdrücke, die mir nicht geläufig waren. Neben den ‚Strukturalisten‘ gäbe es Neorealisten. Bei denen könne sich Deutschland der Machtpolitik nicht entziehen (da musste ich an Henry Kissinger denken). Die Konstruktivisten leiten das heutige Handeln ganz aus der Vorgeschichte ab. Im Falle Deutschlands ist dies die Jahrhundertkatastrophe Nationalsozialismus (Stichwort Auschwitz). Liberale sähen den Staat als Transmissionsriemen an, um persönliche Ziele durchzusetzen. Schließlich gäbe es noch die Institutionalisten. Diese sähen die Einbindung in EU, NATO, UNO, usw. als bestimmend für die Außenpolitik an. Da haben wir sie wieder, die wissenschaftliche Fachsprache und die unterschiedlichen Schulen. Mit Enttäuschung stellte ich beim Lesen des Buches fest, dass auf diese Einteilung nach Sichtweisen im weiteren Buch kein Bezug genommen wird.

Die Politikwissenschaft ist Teil der modernen Sozialwissenschaften und beschäftigt sich (laut Wikipedia) mit dem Lehren und Erforschen politischer Prozesse, Strukturen und Inhalte. Absolventen dieses Studiums finden Verwendung im Lehramt, in der Publizistik, in Parteien und Parlamenten, in Verbänden sowie in der öffentlichen Verwaltung und in internationalen Organisationen. Die Politikwissenschaft ist wie alle Geisteswissenschaften eine Verbalwissenschaft (im Sinne des Biologen Ulrich Kutschera) und keine Realwissenschaft. Bei ihr steht das sprachliche Erfassen und Gliedern von Meinungen und Sachverhalten im Mittelpunkt des Interesses.

Drei Kanzler, drei Stile

Bierling bemüht sich, die Grundsätze deutscher Außenpolitik am Wirken von drei Kanzlern herauszuarbeiten. Während Kohl und Merkel über mehr als zehn Jahre an der Spitze zur Verfügung standen, beschränkte sich Schröders Zeit auf sieben Jahre. Außer vom Kanzler selbst wird Außenpolitik vor allem vom Außen- und Verteidigungsminister gestaltet. Vor allem in der Europapolitik spielen auch andere Resorts eine Rolle, so z. B. der Finanz- und der Wirtschaftsminister. Auch der Landwirtschafts-, Verkehrs- und Umweltminister verbringen viel Zeit in Brüssel.

Deutsche Außenpolitiker seit 1982

Über die sehr unterschiedlichen Stile von Kohl, Schröder und Merkel sei hier nur kurz berichtet. Helmut Kohl war überzeugter Europäer, von Bierling als Integrationist bezeichnet. Er war auch emotional sehr empfänglich. Eine Kohl-Biografie des Historikers Hans-Peter Schwarz wurde im November 2012 in diesem Blog besprochen. Deshalb soll hier auf die beiden Nachfolger Kohls etwas stärker eingegangen werden.

Gerhard Schröder dachte stärker national als alle Kanzler vor und nach ihm. Er war sehr um die Souveränität Deutschlands besorgt, war also ein Souveränist. Dass er sich dabei manchmal wie ein Polterer aufführte, bekamen vor allem die USA zu spüren. Zu Russlands Putin entwickelte er eine fast groteske Männerfreundschaft. Putin honorierte diese, indem er Schröder ein stattliches Alterseinkommen im Aufsichtsrat der Firma Nord Stream verschaffte. Der zwischen Putin und Schröder vereinbarte Bau dieser Öl-Pipeline erfolgte ganz ohne Polen und das Baltikum zu beteiligen. Da es diese wirtschaftlich schwächte, hat es diese mit Recht verärgert.

Angela Merkel liegt in der Europapolitik sehr stark auf Kohls Linie, wiegt ab und verhandelt mit großer Ausdauer. Zu Frankreichs Nicolas Sarkozy hatte sie einen guten Draht, was seinen Nachfolger François Hollande dazu verleitete, zunächst auf Abstand zu gehen. Merkel verstand es trotzdem, Hollande dafür zu gewinnen, ihre Politik etwa Russland gegenüber zu unterstützen. Auch die USA unter Barack Obama machten es Merkel nicht immer leicht (Stichwort Abhörskandal). Dennoch blieb die Kommunikation immer offen.

Schwerpunkt Europa und Finanzen

Das Glanzstück deutscher Außenpolitik ist die Europapolitik. Nach der deutschen Wiedervereinigung entstand in England und Frankreich Angst vor einer deutschen wirtschaftlichen Dominanz. Um dem entgegenzusteuern, vereinbarten Mitterand und Kohl die Einführung der gemeinsamen Währung. Im Vertrag von Maastricht wurden 1991 auf deutschen Wunsch Defizit- und Schuldengrenzen festgelegt, sowie die Eigenverantwortlichkeit der Partner für ihre Haushalte (No-bail-out-Klausel). Als Kanzler Schröder es verhinderte, dass Deutschland einen Blauen Brief wegen der eigenen Defizitüberschreitung erhielt, brüskierte dies vor allem die kleineren Länder.

Während Joschka Fischer in allem sehr pro-europäisch agierte, versuchte Gerhard Schröder deutsche Zahlungen für die EU zu reduzieren, was ihm aber nicht gelang. In seiner Regierungszeit sank die Zustimmung zur EU von 70 auf 50%. Weitere vier Jahre hätten Schröder vermutlich ausgereicht, um eine Mehrheit der deutschen Wähler für einen EU-Austritt zu gewinnen. ‚Deutschland ist eine erwachsene Nation, die ihre Entscheidungen in Berlin trifft und nirgendwo anders‘, pflegte er zu sagen. Durch den Beitritt Polens, Tschechiens und Ungarn zur EU (und NATO) rückte Deutschland ins Herz Europas. Später kamen noch Slowenien, Estland und Zypern hinzu.

Im Gefolge der Weltwirtschaftskrise von 2007 kam es zur größten Bewährungsprobe des Euro-Raumes. Mangels fehlender politischer Mechanismen erwies sich die Europäische Zentralbank (EZB) als Retter in der Not. Auf deutsches Drängen hin wurde eine Vergemeinschaftung von Schulden (Euro-Bonds, Transferunion) verhindert und langfristige Währungsstützen (ESF, ESM) eingeführt. Die Krise verlangte eine deutsche Führung, die auch wahrgenommen wurde. ‚Scheitert der Euro, scheitert Europa.‘ Mit dieser überspitzten Formulierung begründete Merkel ihre Politik. Sie gewann damit sowohl die Unterstützung des Parlaments wie der Bevölkerung. Frankreich und England, aber auch Polen und Italien akzeptierten die deutsche Führungsrolle. Sollte der Euro ursprünglich die deutsche wirtschaftliche Vormachtstellung brechen, so verstärkte er sie in Wirklichkeit ganz erheblich.

Schwerpunkt Weltklima und Welthandel

Deutschland spielt bei diesen Themen zwar eine starke Rolle, ist aber nicht dominierend oder immer konsequent. Da die deutsche Wirtschaft in Schwellenländern wie China, Brasilien und Indien gut aufgestellt ist, bemüht sich auch die Politik ihrerseits um gute Beziehungen. Kanzler Schröder war in sieben Regierungsjahren sechsmal in Peking. Angela Merkel hat einige Schwierigkeiten, weil sie nicht bereit ist, ethisch-moralische Fragen völlig auszuklammern (Beispiel Empfang des Dalai Lamas).

In der Klimapolitik kommt es darauf an, Worte und Taten in Übereinstimmung zu bringen. Nach der frühen Unterzeichnung des Kyoto-Abkommen im Jahre 1997 wurde Klaus Töpfer der erste Leiter des Umweltprogramms der UNO. Das Scheitern der Politiker in Kopenhagen wird durch den Erfolg von 2015 in Paris teilweise wieder wettgemacht. Woran jedoch große Zweifel bestehen, ist der tatsächliche Effekt der beschlossenen Maßnahmen. Der entschlossene Atomausstieg Deutschlands wird zwar bewundert. Klimapolitisch erschwert er das Erreichen der vereinbarten Ziele. Die deutsche Autoindustrie gilt allgemein als Augapfel der deutschen Politik. Ihr zuliebe wurden immer wieder Ausnahmen ausgehandelt. Wurde Schröder als Autokanzler beschimpft, so war ihm das vermutlich nicht unangenehm. Er war nämlich vor seiner Kanzlerzeit Ministerpräsident des Bundeslandes Niedersachsen, das Großaktionär bei VW ist.

NB.: Dass Skandale wie die Abgasmanipulation bei VW-Dieselautos gerade jetzt auffallen, zerstört nachträglich viel von dem Vertrauen, das der deutschen Klimapolitik über Jahrzehnte hinweg entgegengebracht wurde.

Schwachpunkt Sicherheitspolitik, insbesondere Terrorbekämpfung

Die Sicherheitspolitik hatte einst zwei Aspekte, Sicherheit für Deutschland und Sicherheit vor Deutschland. Gerade Frankreich und England waren daher nicht sofort nach Gründung der Bundesrepublik bereit, gewisse Rechte aufzugeben. Daher war und ist die gute Zusammenarbeit mit den USA in allen Sicherheitsfragen umso wichtiger. Während Deutschland sich lange vor militärischen Einsätzen drücken konnte, kam es 1995 nach dem Massaker der Serben in Srebrenica zur Wende. Im späteren Kosovo-Krieg flog Deutschland 1999 bereits Lufteinsätze, obwohl es dafür kein UN-Mandat gab. Obwohl Teile der SPD gegen eine deutsche Beteiligung votierten, stand Gerhard Schröder fest auf der Seite der Bündnispartner. Joschka Fischer benutzte das moralische Argument ‚Nie wieder Auschwitz‘, um seine Parteifreude zu überzeugen. Er wurde auf einer Veranstaltung seiner Partei sogar tätlich angegriffen.

Im September 2001 (nach 9/11) versprach Schröder die ‚uneingeschränkte Solidarität' mit den angegriffenen USA. Da der Überfall in Deutschland vorbereitet wurde, waren unsere Sicherheitsorgane blamiert. Bei der Afghanistan-Konferenz auf dem Petersberg bei Bonn sagte daher Deutschland seine Beteiligung an der Isaf-Truppe zu. Daraus wurde ein fast 15-jähriger Einsatz. Als George Bush im Jahre 2002 im Irak einmarschieren wollte, kam es zum Bruch zwischen Bush und Schröder. Jeder sah sich vom andern als getäuscht an. Für den US-Verteidigungs­minister Rumsfeld wurden Deutschland und Frankreich zum ‚alten Europa‘. Um die USA zu provozieren, traf sich Schröder mit Chirac und Putin in Sotchi.  Putin durfte vor dem Bundestag sprechen. Zwischen Deutschland und den USA herrschte dagegen Funkstille.

In Afghanistan wandelte sich der Einsatz im Laufe der Jahre von einer Stabilisierungsmission zur Aufstandsbekämpfung. Statt Schulen und Krankenhäuser zu bauen, mussten Soldaten jetzt ihre Behausungen gegen angreifende Taliban verteidigen. Erst nachdem es Tote gegeben hatte, durften Worte wie Kampf und Krieg verwendet werden. Da ein ‚robuster Einsatz‘ jedoch vom Parlament nicht erlaubt war, verschlechterte sich der Ruf deutscher Soldaten rasant. Als im Falle einer geplanten Sanktion gegen Libyen Deutschland 2011 im Weltsicherheitsrat gegen die USA, England und Frankreich Position bezog, war ein Tiefpunkt erreicht. Deutschland war zum Abwiegler und Bedenkenträger der internationalen Gemeinschaft geworden.

Selbstdiagnose und Ermutigung

Bierling sieht Deutschland  ̶  wie schon von Hiemann erwähnt  ̶  als risikoscheuen, post-militärischen Handelsstaat, der Führungsaufgaben ablehnt. Es müsste sich nach seiner Meinung als Verantwortungsnation verstehen, die sich um die Probleme der Welt kümmert. Sie darf nicht vor ihnen fliehen. Obwohl es deutschen Politikern widerstrebt Macht auszuüben, muss Deutschland sie nutzen, um die Welt weiterzuentwickeln. Das Ziel muss es sein, internationale Krisensituationen zu stabilisieren und anderen Nationen die Möglichkeit zu verschaffen, ihre politische und ökonomische Zukunft autonom und auf friedliche Weise zu gestalten.

Das Aufbauen stabiler politischer Strukturen (engl. nation building) durch Außenstehende ist etwas, was die USA immer wieder vergebens versuchten. Afghanistan und Irak sind abschreckende Beispiele. Dennoch bleiben noch genug andere Aufgaben für militärische Interventionen durch die Weltgemeinschaft, z.B. Streit um Wasser und bebaubares Land, Terror und Flüchtlinge. Dafür werden keine Bodentruppen benötigt. Jedoch sind Luft- und Seeeinsätze sinnvoll etwa gegen verbrecherische Organisationen und Regime wie im Kosovo, Mali und Libyen. (Syrien kommt im Buch noch nicht vor.) Timothy Garton Ash wird zitiert mit der Bemerkung, Deutschland sei unverzichtbar geworden bei (allen) wirtschaftlichen Problemen. Es müsste bereit sein, überproportionale Lasten zu tragen.

Das deutsche Grundgesetz legt im gewissen Sinne die Dominanz der Innenpolitik gegenüber der Außenpolitik fest. Der Bundestag kann der Regierung Fesseln anlegen, die in anderen Demokratien undenkbar sind. Das Bundesverfassungsgericht (BVG) wiederum kann das Parlament auf den Boden der Legalität zurückrufen.

Zusätzliche Bemerkungen

Nach Fertigstellung des Bierling-Buches ging das Leben weiter, auch die Außenpolitik. In ihren Reden auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 argumentierten Angela Merkel, Ursula von der Leyen und Joachim Gauck ähnlich wie Bierling. Die Bundesrepublik solle sich in außenpolitischen Problemen ‚früher und substantieller einbringen`, sagte Gauck. Das Umdenken scheint also begonnen zu haben. Im Ukraine-Konflikt verfolgte Merkel eine multilaterale, ausgewogene, deeskalierende Politik. Bei den Verhandlungen für das Minsker Abkommen von 2014 moderierte sie nicht nur. Frankreichs Hollande ließ ihre Führung zu. Ob die Flüchtlingskrise unseren Staat an die Grenzen seiner Leistungs- und Anpassungsfähigkeit führen wird, wird sich zeigen. Einige Beobachter sehen diese Grenze schon als überschritten an.

Übrigens wird im Buch von Bierling das Wort ‚Verantwortungspolitik‘ anders benutzt als zurzeit von Markus Söder und Horst Seehofer. Für sie ist es das Gegenteil von ‚Gesinnungspolitik‘. So nennen AfD und CSU nämlich die Politik, wegen der sie Angela Merkel und die SPD in der Flüchtlingsfrage so heftig kritisieren.